Uniformerende neutraliteit – Politie, neutrale levensstijl en de praktijk van de hoofddoek

Het politie-uniform moet volgens de minister van justitie neutraal zijn. Dat stelde ze eerder al, en dit herhaalde ze op 28 juni in een interview in De Telegraaf met de aankondiging van nieuwe regelgeving, ondersteund door dit bericht op Twitter

Agenten zijn mensen die met een bijzondere taak de overheid vertegenwoordigen. Zichtbare uitingen van geloofs- of levensovertuiging passen niet bij hun uniform. Daarom leggen we de neutraliteit van het politie-uniform nu vast in regelgeving. https://t.co/vrLbrq0ONz

— Dilan Yesilgöz – Zegerius (@DilanYesilgoz) June 28, 2023

De kwestie van neutraliteit is een voortdurend terugkerend argument in het debat over de hoofddoek bij de politie. Maar dat gaat voorbij aan het gegeven dat er niet zoiets bestaat als neutraliteit en dat er meerdere opvattingen zijn over hoe neutraliteit ingevuld kan worden. En eigenlijk ook dat dat niet de kwestie is hier. De minister reageert met het interview in De Telegraaf immers op een motie van Lilian Helder van de PVV, waarin het specifiek gaat om een verzoek aan de regering “het dragen van een hoofddoek door politieambtenaren tegen te gaan”. De motie werd in 2022 aangenomen met steun van SP, Lid Omtzigt, VVD, SGP, CDA, BBB, JA21, PVV, FVD en Groep Van Haga. Met andere woorden: het gaat om islam en specifiek om de hoofddoek.

Een korte versie van dit stuk is eerder gepubliceerd op NieuwWij: Onzichtbaar maken van moslimvrouwen doet afbreuk aan de neutraliteit van de politie. Dank aan de redactie en aan anderen uit de politie-organisatie voor hun nuttige opmerkingen bij eerdere versies van beide stukken.

Neutraliteit als vlottend begrip

Het is best opmerkelijk dat het begrip neutraliteit geplakt wordt op het politie-uniform. Natuurlijk is een politie-uniform iets bijzonders. Het is niet voor niets dat de politie zelf aangeeft dat het uniform van de politie meer is dan een werkpak. Het is dan ook moeilijk te zien als iets dat neutraliteit moet uitstralen. Maar volgens de politie zelf gaat het niet per se om neutraliteit (dat ligt iets ingewikkelder zoals verderop zal blijken). Volgens de politie zelf zijn zichtbaarheid en herkenbaarheid de belangrijkste functies, naast veiligheid. Het politie-uniform is ook niet, pun intended, uniform. Als in altijd hetzelfde. Zo zijn er verschillen tussen specialisten en breed opgeleide medewerkers en uniformen hebben allerlei tekens die juist verschillen tussen agenten benadrukken.

We zien bij voorstanders van de mogelijkheid om een hoofddoek te dragen andere opvattingen over neutraliteit dan bij de tegenstanders. Gebaseerd op het werk van Pierik en Van der Burg kunnen we stellen dat er vier ideaaltypen van neutraliteit circuleren:

Exclusieve neutraliteit

Neutraliteit kan in deze opvatting alleen worden bereikt wanneer de overheid religieuze en culturele expressies (argumenten, praktijken, organisaties, symbolen, rituelen) uit de openbare ruimte weert zodat het geen negatief effecten heeft op politieke besluitvorming.

Inclusieve neutraliteit

Neutraliteit in deze opvatting gaat niet om het weren van allerlei religieuze en culturele expressies uit de openbare ruimte. Integendeel, het gaat juist om het insluiten van al die expressies en dat kan ook door ondersteuning door de staat.

Exclusieve en inclusieve neutraliteit zijn de basisvarianten van staatsneutraliteit. Inclusieve neutraliteit kunnen we verder onderverdelen in twee subvarianten:

Proportionele neutraliteit

Deze opvatting is een variant van de inclusieve neutraliteit waarbij staatsondersteuning voor specifieke religieuze en culturele expressies afhangt van de relatieve grootte van de minderheden.

Compenserende neutraliteit

Compensatie neutraliteit gaat verder dan proportionele neutraliteit doordat structurele ongelijkheden probeert recht te trekken bijvoorbeeld door extra voorzieningen voor minderheidstalen.

Wit christendom als de onbesproken norm voor neutraliteit

Dit zijn ideaaltypen en in de praktijk gaat het vaak om wisselende mengvormen van deze neutraliteitsopvattingen al naar gelang de specifieke kwestie en al naar gelang de historisch gegroeide trajecten van de scheiding religie en staat, gelijkwaardigheid en diversiteit in verschillende landen. Dit betekent meteen dat neutraliteit eigenlijk helemaal niet zo neutraal is, maar een weerspiegeling van de diversiteit en machtsverhoudingen. Zoals Laura Vendrik laat zien, wat in Nederland als neutraliteit geldt is mede en vooral ingevuld door de protestants-christelijke traditie die lange tijd dominant was en tot op zekere hoogte nog steeds.

Het politie-uniform past naadloos met die traditie, maar dat geldt niet voor alle minderhedentradities. In het bijzonder die religieuze minderheden waarbij uiterlijke voorschriften zoals keppels, tulbanden, baarden en haardracht en hoofddoek van groot belang worden geacht door velen. Het verklaart ook waarom zaken als ‘god met ons’, het christelijke gebed in openbare gebouwen, aanwezigheid van politie in uniform bij religieuze aangelegenheden, zelden tot probleem gemaakt worden in de politiek. ‘We zijn nu eenmaal wel een christelijk land’ aldus een hoge politiefunctionaris enkele jaren geleden.

De discussie over neutraliteit kent een interessante geschiedenis bij de politie. In de gedragscode (Beroepscode blauw) vastgelegd in 2007, is integriteit de kwestie en telt neutraliteit eigenlijk niet.  Sindsdien zien we dat het meer en meer gaat om uitstraling, uiterlijk en gezag. Dit komt dan vooral tot uiting in de Gedragscode Lifestyle-neutraliteit uit 2011. Deze gedragscode is tot stand gekomen onder het kabinet Rutte I, de coalitie van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV. In het gedoogakkoord dat destijds afgesloten werd, kunnen we het volgende al lezen: “In voorschriften wordt opgenomen dat de politie en leden van de rechterlijke macht geen hoofddoek dragen.”  Verderop in het akkoord kunnen we het volgende lezen:

“De drie partijen VVD, PVV en CDA verschillen van mening over aard en karakter van de islam. De scheidslijn zit hem in het karakteriseren van de islam als óf religie óf (politieke) ideologie. Partijen accepteren elkaars verschil van inzicht hierover en zullen hier ook op grond van hun eigen opvattingen naar handelen.”

We vinden deze ook terug in het regeerakkoord. Het lijkt dan ook niet vergezocht dat waar de regering Rutte I ook mee zou komen, dit wel de goedkeuring van de PVV moest kunnen wegdragen en tegemoet moest komen aan de verschillende opvattingen over “aard en karakter van de islam”.

In de gedragscode lifestyle-neutraliteit staat dat de politie een “gezagsuitstralende, neutrale en veilige houding” moet hebben. Alsof het woord neutraal nog niet vaag genoeg is, komt daar dan nog uitstraling bij en dat dan in relatie tot ‘lifestyle’. In de gedragscode uit 2011 staat dat “vanwege de bijzondere positie van de Nederlandse politie door politieambtenaren, in contacten met het publiek, in ieder geval afstand dient te worden genomen van de volgende uitingen:

• zichtbare uiting(en) van (levens)overtuiging, religie, politieke overtuiging, geaardheid, beweging, vereniging of andere vorm van lifestyle, die afbreuk doet aan de gezagsuitstraling, neutraliteit en veiligheid van de politiefunctie;
• zichtbare accessoires die op enige wijze voor de politieambtenaar letsel kunnen opleveren;
• zichtbare tatoeages, zichtbare piercings of andere zichtbare opzichtige lichaamsversieringen;
• uitzonderlijke haardracht en/of haarkleur.”

De gedragscode is later aangescherpt voor tatoeages en sluit aan op de nieuwe gedragscode voor de politie Beroepscode politie uit 2013 waarin het ineens wel gaat om uitstraling. De aanscherping voor tatoeages is ook interessant. In de herziene gedragscode staat dat de politie en het publiek schijnbaar overwegend neutraal aankijken tegen tatoeages. De formulering van wat in ieder geval vermeden moet worden, luidt nu dan ook (mijn cursivering):

3. tatoeages op het aangezicht en zichtbare tatoeages die afbreuk doen aan een gezagsuitstralende, neutrale en veilige houding;

Met andere woorden, we zien hier een verschuiving in opvattingen over neutraliteit binnen één organisatie waarbij het punt hoe men zelf en het publiek tegen iets aankijkt doorslaggevend is. In de toelichting op de code uit 2011 erkent de toenmalige minister van Justitie dat er sprake is van een inperking van de godsdienstvrijheid, maar stelt ook dat dit legitiem is vanwege “het gezag, de neutraliteit en de veiligheid van het functioneren van de geüniformeerde politie”.

Op geen enkele wijze echter wordt beargumenteerd waarom een religieuze praktijk, uiting, of symbool inbreuk zou maken op het gezag, de neutraliteit en de veiligheid van de politie. Het is immers niet zo dat vrouwen met een hoofddoek officiële vertegenwoordigers zijn van een religieuze stroming en de belangen van een stroming of organisatie behartigen. We kunnen ook geen politiek-religieuze dan wel een missie wat betreft levensstijl aflezen van de hoofddoek (al is dat precies wat er gebeurt in de rechtvaardiging van deze stap). De stap destijds suggereert ook dat de politie al die jaren daarvoor dus een gebrek aan gezag en neutraliteit had en niet veilig kon functioneren. Daarbij lijkt het op een maskerade-politiek: het gaat om uitstraling, maar niet om handelen? Welk mensbeeld zit hier eigenlijk achter?

Waar het om gaat, en het gedoogakkoord met de PVV en de latere moties van de PVV maken dat ook helder, is om het terugdringen van een zichtbare aanwezigheid van islam en in het bijzonder van een zichtbare aanwezigheid van vrouwen die een hoofddoek dragen. En dat op een manier die binnen het liberaal-democratische bestel moet passen.

De verwijzing naar een ‘lifestyle’-neutraliteit doet precies dat, al dan niet bewust. Enerzijds houdt het rekening met de verschillende benaderingen van religie als categorie die zichtbaar waren in het Rutte I kabinet. VVD en CDA zagen islam nadrukkelijk als religie en de PVV als ideologie. De nadruk op lifestyle overstijgt dat verschil. Tegelijkertijd brengt de nadruk op lifestyle het verbod op een hoofddoek bij de politie ook binnen het bereik van een liberale vorm van islamofobie waarbij er wel degelijk sprake is van islam als een hiërarchisch ijkpunt, maar op een manier die past binnen het uitgangspunt van de wet namelijk dat er geen onderscheid wordt gemaakt. Het betrekken van tatoeages, keppeltjes en kruisjes in deze code maakt dat helder. Het is in essentie dezelfde truc als bij het verbod op de gezichtssluier: daar worden de helm en de bivakmuts specifiek genoemd om het mogelijk te maken dat de niqab en burqa worden verboden. Hier dienen kruisjes en keppeltjes het mogelijk te maken de hoofddoek te verbieden.

De discussie over de hoofddoek bij de politie laat zien dat aan de genoemde ideaaltypen van neutraliteit nog een vijfde vorm kan worden toegevoegd die eigenlijk een subvariant is van exclusieve neutraliteit: uniformerende neutraliteit. In tegenstelling tot de basisvariant exclusieve neutraliteit is er hier geen hands-off aanpak van de overheid. Integendeel. In de uniformerende variant stelt de overheid zich als taak specifieke of alle uitingen van specifieke of alle minderheidsgroepen te weren omdat juist die de idee van uniformiteit zouden aantasten.

We zien dit duidelijk bij de kwestie over de hoofddoek bij de politie en het recente besluit van minister Yeşilgöz daarover. Weliswaar worden het kruis en het keppeltje ook genoemd, maar de discussie is gestart toen het ging om moslims en er is nooit eerder een kwestie gemaakt van bijvoorbeeld agenten die een kruis dragen. Het gaat daarbij niet om alle geloofsuitingen en praktijken van moslims. Immers, dan zou ook de baard eronder kunnen vallen. Dat is niet het geval. Het gaat om kleding die meestal door vrouwen gedragen wordt: een sluier. Op deze sluier wordt vervolgens de betekenis geprojecteerd dat vanwege die sluier de persoon in kwestie zelf niet neutraal zou zijn en/of dat deze het dragen van deze sluier de politie niet neutraal zou maken. Het gaat hier niet meer om de politie als instituut alleen, of om het gedrag van agenten, maar om het weren van de sluier als expressie van de verkeerde religie. De vrouwen die deze sluier dragen worden gereduceerd tot en afgerekend op een stereotype. Dat stereotype berust op een discriminerende en stigmatiserende aanname die geprojecteerd wordt op de vrouwen: als je laat zien religieus te zijn kun je niet op een neutrale manier handelen. Ze worden dus niet afgerekend op het feitelijke handelen, maar om wie zij zijn volgens de regering. Dat de regering hierin een motie volgt van de PVV is natuurlijk ook een signaal: neutraliteit is voor de PVV geen islam.

Hier komen we op een belangrijk aspect in deze discussie dat ik tot nu toe niet specifiek belicht heb: racisme en de verstrengeling van opvattingen over ras en religie. Van oudsher worden ideeën over ras gebruikt om menselijk verschil (en jawel mens-zijn zelf) te definiëren en te categoriseren, te reguleren en te monitoren. Daarbij worden altijd mengelingen van ideeën over biologisch, cultureel en religieus verschil gebruikt op zodanige wijze dat het uiterlijk en het innerlijk van mensen verbonden werden. Met andere woorden: uiterlijke kenmerken zoals huidskleur, haar- en baarddracht en kleding, worden gebruikt om iets te zeggen over de onzichtbare innerlijke kenmerken van mensen.

Net als bij huidskleur wordt hier de hoofddoek gebruikt als teken van een dieper liggend aspect: het innerlijke verschil. Huidskleur wordt gezien als markering van de natuurlijke conditie van die persoon, net zoals dat bij de hoofddoek het geval is. De kwestie van zichtbaarheid is ook belangrijk. Het gaat in dit verbod niet om alle vrouwen met hoofddoek bij de politie: “In contact met publiek moet je er neutraal uitzien, zodat mensen tegenover zich qua uniform altijd hetzelfde zien,” stelt de minister. Je mag dus wel ergens in het achterkamertje werken ver weg van het publiek en zelfs in een wervingscampagne van de politie, hoewel dat laatste nu ook wel onder druk zal komen te staan.

Door specifiek moslimvrouwen met een hoofddoek onzichtbaar te maken bij de politie, doet de overheid precies afbreuk aan datgene wat het wil beschermen: de neutraliteit van de politie. Dit alles betekent, zeker gezien de geluiden binnen de politie, geen einde van de discussie, zoals de minister stelde, maar eerder een nieuw begin.